Объем гражданско-правовой ответственности государства

Абдулвагапова P.P.

Статья 1069 ГК²³⁶ РФ устанавливает, что вред, причиненный граж­данину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуп­равления либо должностных лиц этих органов, в т.ч. в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправле­ния, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет, соответ­ственно, казны Российской Федерации, казны субъекта Российс­кой Федерации или казны муниципального образования.

Наиболее значительными по количеству являются предъявлен­ные к казне иски о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями следственных и судебных органов.

В соответствии со статьей 1070 ГК РФ, вред, причиненный неза­конными действиями следственных и судебных органов, повлекший последствия в виде незаконного осуждения, незаконного привлече­ния к уголовной ответственности, незаконного применения в каче­стве меры пресечения заключение под стражу или подписку о невы­езде, незаконного наложения административного взыскания или ис­правительных работ, возмещается за счет казны Российской Феде­рации независимо от вины должностных лиц органов дознания, пред­варительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установлен­ном законом. Кроме того, следует иметь в виду, что, в соответствии с ГК РФ, вред возмещается в полном объеме (как материальный, так и моральный), хотя данная норма вступает в конфликт с названными ниже нормативными актами советского периода.

Поскольку соответствующего закона о порядке возмещения вре­да на сегодняшний день не существует, то к оспариваемым право­отношениям применяются Указ Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. «О возмещении ущерба, причиненного граж­данину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими слу­жебных обязанностей»²³⁷ и Инструкция по применению Положения о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незакон­ными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, утвержденная 2 марта 1982 г. Минюстом СССР, Прокуратурой СССР и Минфином СССР по согласованию с Верхов­ным Судом СССР, МВД СССР и КГБ СССР²³⁸.

Ставя вопрос об ответственности государства, принято говорить об ответственности казны.

В статье 214 ГК говорится, что казна представляет собой сред­ства соответствующего бюджета и иное государственное или муни­ципальное имущество, не закрепленное за государственными пред­приятиями и учреждениями. Из приведенного определения следует, что казна - это совокупность имущества. В силу ст. 128 ГК имуще­ство относится к объектам гражданского права. Казна как совокуп­ность имущества является таким объектом и в этом качестве не мо­жет выступать участником (субъектом) гражданских правоотношений.

Следует отметить, что определения казны, даваемые в ГК РФ и в Бюджетном кодексе РФ (БК РФ), не совпадают.

В пункте 2 ст. 97 БК РФ указано: «Государственный долг Рос­сийской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, состав­ляющим государственную казну».²³⁹

Как видим, бюджетное законодательство не выделяет из соста­ва казны имущество, закрепленное за государственными предпри­ятиями и учреждениями. А используемый в указанной статье БК РФ термин «обеспечивается» совершенно не означает, что Россий­ская Федерация отвечает по своим обязательствам действительно всем находящимся в федеральной собственности имуществом²⁴⁰.

В статье 126 ГК РФ сказано, что по своим обязательствам госу­дарство отвечает принадлежащим ему на праве собственности иму­ществом, кроме закрепленного за созданными им юридическими лицами, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом. Можно увидеть, что об ответ­ственности казны здесь не говорится. Об этом идет речь только в главе 59 ГК РФ, регулирующей обязательства вследствие причи­нения вреда, а также в статье 97 БК РФ.

Имущество, принадлежащее РФ, субъекту РФ на праве соб­ственности, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, образует соответственно государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе РФ, казну края, области, города федерального значения, автономной области, авто­номного округа. Имущество, принадлежащее на праве собственно­сти муниципальному образованию, не закрепленное за муниципаль­ными предприятиями и учреждениями, образует муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или дру­гого муниципального образования.

Казна Российской Федерации, казна субъекта Федерации и му­ниципальная казна состоит из средств соответствующего бюджета и иного государственного (муниципального) имущества. В прило­жении N 1 к постановлению Верховного Совета Российской Феде­рации от 27 декабря 1991 года N 3020-I²⁴¹ перечисляется имуще­ство, составляющее казну Российской Федерации: это средства федерального бюджета, Пенсионного фонда Российской Федера­ции, фонда социального страхования и других государственных вне­бюджетных фондов Российской Федерации, Центрального банка Рос­сийской Федерации, золотой запас, алмазный и валютный фонды. Федеральное казначейство Российской Федерации, согласно По­ложению о нем, организует и осуществляет ведение операций по учету государственной казны Российской Федерации.

На практике же более реальным объектом для взыскания со сто­роны кредиторов государства остаются только средства бюджета при условии, что такие расходы законодательно предусмотрены и фактически выделены. Правовой статус иного имущества, которое не закреплено за государственными предприятиями и учреждения­ми, регулируется, как правило, нормами публичного права, которое не предусматривает обращения на него взыскания.

Имущество, которое может находиться только в государствен­ной или муниципальной собственности, как и имущество, закреп­ленное за государственными и муниципальными предприятиями, не является средством обеспечения обязательств Российской Фе­дерации, субъектов РФ или муниципальных образований и, сле­довательно, не образует объекта взыскания кредиторов по таким обязательствам.

Юридические лица, созданные Российской Федерацией, субъек­тами Российской Федерации, муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам. В свою очередь, Российская Фе­дерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные обра­зования не отвечают по обязательствам созданных ими юридичес­ких лиц, кроме случаев, установленных законом.

Собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприя­тия, за исключением случаев, предусмотренных п. 3 ст. 56 ГК РФ. Так, если несостоятельность (банкротство) юридического лица выз­вана учредителями, собственником имущества юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать обязательные для этого юридического лица указания либо иным образом имеют возможность определять его действия, на таких лиц в случае недо­статочности имущества юридического лица может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам.

Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточно­сти субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник соответствующего имущества.

Как указывается в ст. 115 ГК РФ, в случаях, предусмотренных законом о государственных и муниципальных предприятиях, по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, может быть образовано федеральное казенное предприятие.

Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества.

Законодательство, регулирующее банковскую деятельность, исходит из разграничения ответственности банков и государства. Согласно Закону о Центральном банке Российской Федерации (Бан­ке России), государство не отвечает по обязательствам Банка Рос­сии, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмот­рено федеральными законами.

Принцип разграничения ответственности государства и хозяй­ственных, в том числе государственных, организаций составляет одно из основных начал статуса российских торговых представи­тельств за рубежом. Положение о торговых представительствах СССР за границей, не утратившее к настоящему времени юриди­ческой силы, исходит из того, что торговые представительства в качестве ответчика могут выступать в судах лишь по спорам, выте­кающим из сделок и иных юридических актов, совершенных пред­ставительствами в странах пребывания, и только в тех странах, в отношении которых государство в международных договорах пу­тем одностороннего заявления, доведенного до сведения компе­тентных органов стран пребывания, выразило согласие на подчине­ние торгового представительства суду страны пребывания по ука­занным спорам. По обязательствам торговых представительств не­сет ответственность государство с учетом указанных положений. Торговые представительства не отвечают по обязательствам внеш­неэкономических, иных хозяйственных организаций, а эти органи­зации не отвечают по обязательствам представительств.

Разграничение ответственности проводится и в отношении обя­зательств Российской Федерации, субъектов Российской Федера­ции и муниципальных образований.

Положения о раздельной ответственности не применяются, если РФ принимает на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта РФ, муниципального образования или юридического лица либо эти субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам РФ.

По искам о возмещении вреда от имени казны выступает в суде главный распорядитель средств федерального бюджета (п. 10 ст. 158 БКРФ).

Порядок реализации возмещения ущерба за счет государствен­ной казны Российской Федерации установлен приказом Минфина России от 8 апреля 2003 г. N ЗОн «Об утверждении правил организа­ции работы Министерства финансов Российской Федерации по ис­полнению судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного гражданину или юридическо­му лицу незаконными действиями (бездействием) органов государ­ственной власти либо должностных лиц органов государственной власти»²⁴². Данному порядку соответствует статья 134 Федерально­го закона от 23 декабря 2003 г. «О федеральном бюджете на 2004 год»²⁴³, в соответствии с которой исполнительные листы судебных органов по искам к казне Российской Федерации направляются для исполнения в Минфин России и исполняются им в порядке, уста­новленном Правительством РФ за счет ассигнований, предусмот­ренных на эти цели федеральным бюджетом. При этом допускает­ся исполнение судебных решений в объемах, превышающих ас­сигнования, утвержденные названным Законом на эти цели.

По аналогии исполняются судебные решении о взыскании ущер­ба с казны субъекта РФ. Например, в соответствии со статьей 43 Закона Республики Татарстан от 16 декабря 2003 г. «О бюджете Рес­публики Татарстан на 2004 год»²⁴⁴, исполнительные листы судебных органов по искам к казне Республики Татарстан направляются для исполнения в Министерство финансов Республики Татарстан и ис­полняются им в порядке, установленном Кабинетом министров Рес­публики Татарстан. Исполнение судебных решений по искам к каз­не Республики Татарстан осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели бюджетом Республики Татарстан. При этом допускается исполнение судебных решений в объемах, пре­вышающих утвержденные данным Законом ассигнования.

Несколько слов о коллизии, которая возникает между вступив­шим в законную силу судебным решением и федеральным зако­ном о федеральном бюджете на соответствующий год.

Дело в том, что расходные статьи федерального бюджета (де­нежной части государственной казны Российской Федерации), ко­торые утверждаются федеральным законом, имеют силу закона, обязательного для исполнения органами государственной власти. В то же время вступившие в законную силу решение, определение и постановление суда, в том числе увеличивающие либо вводя­щие новые, не предусмотренные законом о бюджете, статьи расхо­дов, также, в соответствии со статьей 13 ГПК РФ и статьей 13 АПК РФ, обязательны для всех государственных органов и органов ме­стных на всей территории Российской Федерации. Кроме того, в настоящее время в Российской Федерации существует значителный пакет законов, устанавливающих расходы федерального бюд­жета, не обеспеченные соответствующим финансированием.

Существует концепция иммунитета бюджетов, т.е. иммунитета государства в сфере внутренних экономических отношений. В Бюд­жетном кодексе РФ содержится определение иммунитета бюдже­тов, представляющего собой правовой режим, при котором обра­щение взыскания на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта и возмещению подлежит только ре­альный ущерб в размере недофинансирования.

Таким образом, в соответствии с гражданским законодательством ответственность государства может быть реализована как за счет средств бюджета, так и за счет иного имущества казны с некоторы­ми исключениями. Ограничения, исключения, иммунитеты, обуслов­ленные публично-правовой природой государства и его имущества, делают взыскание за счет казны весьма специфической, особой процедурой. Несмотря на формальную определенность источника возмещения, реализация ответственности государства оказывает­ся весьма не простой задачей.