Правовой режим права самостоятельного распоряжения имуществом бюджетных учреждений: специфика, установленная бюджетным законодательством, или противоречие ГК РФ?

Хлобыстова Е.А.

Предметом настоящего исследования является правовая при­рода права бюджетного учреждения на доходы, приобретенные в результате предпринимательской деятельности, с учетом особен­ностей, установленных Бюджетным кодексом Российской Федера­ции от 31 июля 1998 г. (с последующими изменениями)³²⁷, неодноз­начные положения которого требуют отдельного рассмотрения.

Согласно п. 1 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ, бюджетное уч­реждение-это организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправ­ления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характе­ра, деятельность которой финансируется из соответствующего бюд­жета или бюджета государственного внебюджетного фонда на ос­нове сметы доходов и расходов.

ГК РФ определяет право учреждения осуществлять, в соответ­ствии с учредительными документами, деятельность по извлече­нию доходов и самостоятельно распоряжаться имуществом, при­обретенным за счет полученных доходов (п. 2 ст. 298 ГК РФ).

Не вдаваясь здесь в дискуссию о правовой природе права са­мостоятельного распоряжения имуществом негосударственных учреждений, укажем, что, с нашей точки зрения, указанное право является самостоятельным вещным правом, прямо не названном законодателем.

Бюджетное законодательство четко не определяет юридическую природу права самостоятельного распоряжения имуществом бюджетного учреждения, однако анализ ряда положений Бюджетного кодекса РФ не позволяют говорить о схожести правового режима вещных прав бюджетных учреждений и прав, присущих негосу­дарственным учреждениям.

Во-первых, п. 3 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ требует от бюд­жетного учреждения составления единой сметы доходов и расхо­дов, включающей как доходы, получаемые учреждением из бюд­жета и государственных внебюджетных фондов, так и доходы от осуществления разрешенной ему предпринимательской деятель­ности.³²⁸ Кроме того, согласно п. 4. ст. 254 Бюджетного кодекса РФ, средства от предпринимательской деятельности и использования государственной собственности бюджетного учреждения зачисля­ются на единый счет федерального бюджета в соответствующем территориальном органе Федерального казначейства. Следует со­гласиться с мнением, высказанным в литературе, о том, что пре­дусмотренное Бюджетным кодексом РФ включение доходов уч­реждения от самостоятельной предпринимательской деятельности в бюджет «по сути означает ликвидацию права самостоятельно рас­поряжаться доходами указанного типа» и вместе с тем обеспечива­ет для государства дополнительный источник финансирования дея­тельности его учреждений.³²⁹

Во-вторых, в силу п. 4 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ, при уменьшении уполномоченными органами государственной влас­ти в установленном порядке средств соответствующего бюдже­та, выделенных целевым назначением для финансирования до­говоров, заключаемых бюджетным учреждением, бюджетное учреждение и другая сторона подобного договора должны сотасовать новые сроки, а если необходимо - и другие условия договора. Причем сторона договора вправе потребовать от бюд­жетного учреждения только возмещения реального ущерба, при­чиненного изменением условий договора. По нашему мнению, в данном случае Бюджетный кодекс РФ несколько пренебрегает частно-правовой природой регулируемых отношений, основанных на равенстве и автономии воли сторон. Не стоит забывать, что по смыслу п. 1 ст. 124 ГК РФ государство в данном случае должно выступать на равных началах с иными участниками договорных отношений.

Исходя из целей создания бюджетных учреждений (выполнение функций публичного характера), главным способом их денежного обеспечения следует считать финансирование из бюджетов или го­сударственных внебюджетных фондов. Именно эта форма денеж­ного обеспечения является нормой, поскольку отвечает самой при­роде бюджетных учреждений.³³⁰ Однако, в соответствии с п. 6 ст. 254 Бюджетного кодекса РФ, при недостатке средств бюджета для выполнения заданий органа исполнительной власти бюджетное уч­реждение, подведомственное данному органу исполнительной вла­сти, может использовать для этого средства от предпринимательс­кой деятельности.

Любопытно, что при этом Бюджетный кодекс РФ не содержит норм, позволяющих восстановить использованные средства, полу­ченные от предпринимательской деятельности, за счет средств пос­ледующего финансирования из бюджета. Это означает, что сред­ства, заработанные бюджетным учреждением, фактически совпа­дают по своему режиму с бюджетными ресурсами.

Справедливости ради можно было бы отметить, что Бюджетный кодекс РФ в ст. 237 наделяет бюджетные учреждения некоторыми правами при неполном финансировании или его задержке, но, не передавая здесь содержание указанной статьи, отметим, что ее действие приостановлено в связи с нехваткой средств на реализацию данной статьи.³³¹

Таким образом, право бюджетного учреждения распоряжаться средствами из внебюджетных источников имеет крайне ограничен­ный характер.

Надо сказать, что в юридической литературе по вопросу специ­фики правовой природы права бюджетного учреждения на доходы, полученные в результате разрешенной самостоятельной деятель­ности, не сложилось единого мнения. Так, Селюков А.Д., отмечая, что действующее законодательство не содержит указания о том, какое право имеет бюджетное учреждение на имущество и денеж­ные средства, полученные из внебюджетных источников, называет его «правом, не имеющим четкого определения в законодатель­стве, близким к праву хозяйственного ведения».³³² Правда, в конце исследования Селюков А.Д. приходит к выводу, что Бюджетный кодекс РФ ввел такие ограничения, что реализация прав учрежде­ния в том порядке, который предусмотрен в ГК РФ, фактически уже невозможна, следовательно, «доходы от предпринимательской деятельности в таком случае имеют режим, близкий к режиму целе­вых поступлений из бюджета».³³³

По мнению Колотыгиной З.А.: «...с учетом новых положений, введенных Бюджетным кодексом РФ, правовой режим денежных средств, полученных от предпринимательской деятельности, и иму­щества, приобретенного за его счет, можно обозначить как право хозяйственного ведения».³³⁴ Иной позиции придерживается Сараев Д.В.: «Правовой режим имущества, передаваемого собственником учреждениям, которые создаются государственными или муници­пальными органами власти, должен определяться как право опера­тивного управления».³³⁵

В связи с этим позволим себе не поддержать мнение Колотыги-ной З.А., полагающей, что принятие Бюджетного кодекса РФ внесло определенность в правовое положение бюджетных учреждений.³³⁶

Понятно, что ограничения, предусмотренные Бюджетным кодек­сом РФ, могут быть связаны с тем, что «.. .государство в лице зако­нодателя пытается создать максимально эффективный механизм расходования бюджетных средств, в том числе и через бюджетные учреждения, и не допустить нецелевого и сверхнормативного рас­ходования...»,³³⁷ однако Бюджетный кодекс РФ по ряду принципи­альных аспектов явно противоречит ГК РФ и, формально не отме­няя права бюджетного учреждения на получение внебюджетных доходов, устанавливает разрешительный порядок их использова­ния и контроль за их расходованием (статьи 42, 161, 216 Бюджетно­го кодекса РФ и др.). Это приближает правовой режим данного иму­щественного права учреждения, с нашей точки зрения, к праву опе­ративного управления.

Таким образом, хотя норма п. 6 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ и устанавливает, что «бюджетное учреждение при исполнении сме­ты доходов и расходов самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников», на наш взгляд, здесь нельзя говорить о самостоятельности.